住房发展规划系列思考：如何理解规划建设保障性住房
导语
2024年2月21日，《住房城乡建设部关于做好住房发展规划和年度计划编制工作的通知》（建房函〔2024〕20号）（以下简称“建房函〔2024〕20号文”）印发实施，指出“住房发展规划和年度计划是建立‘人、房、地、钱’要素联动机制的重要抓手”。要求各城市“科学编制2024年、2025年住房发展年度计划”和“提前谋划2026—2030年住房发展规划”。广东省城乡规划设计研究院科技集团股份有限公司住房政策研究中心长期以来专注房地产、住房保障、物业管理、城中村改造、“四好”建设等领域的规划研究工作，编制了广东、广州、珠海、佛山、东莞、鄂尔多斯、林芝等十几个省市的住房发展规划和年度计划。针对新形势下如何高质量做好该项工作，住房政策研究中心结合过往项目实践和先进城市经验做法，就推动规划计划落地实施、建立“人房地钱”要素联动机制、改革完善商品房基础性制度、规划建设保障性住房、通过城中村改造完善住房供应体系等方面进行深入思考，以期为各城市提供参考。本篇重点就如何理解规划建设保障性住房进行探讨。
01
保障性住房的政策演进
2023年9月，国务院印发《关于规划建设保障性住房的指导意见》，在原有的公共租赁住房、保障性租赁住房基础上，提出发展配售型保障性住房，这是国务院印发的第三份住房保障政策文件。
历史上，国务院三次出台政策文件专门部署住房保障工作。1998年，国务院印发第一份住房保障政策文件，在我国推进住房商品化改革背景下，提出停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，相当于在构建住房市场体系的同时，搭建住房保障体系。随着住房社会化、商品化程度的提高，我国住房市场在快速发展中，也出现了一些矛盾和问题，部分城市低收入家庭住房还比较困难。
2007年，国务院印发了第二份住房保障政策文件，提出进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度等，以解决低收入家庭住房困难问题。经过多年努力，低收入住房困难家庭基本实现应保尽保，但是大城市房价高，在现在住房保障体系之外还存在大量“夹心层”无法通过购买商品住房解决住房问题，这一次国务院印发文件提出加大配售型保障性住房建设和供给，目的是要让工薪收入群体逐步实现居者有其屋，消除买不起商品住房的焦虑，放开手脚为美好生活奋斗。
经过三次重大转折，我国逐步建立覆盖不同层次人群，租购并举、多层次的住房保障体系。
表 我国最新的住房保障体系
（资料来源：笔者整理）
1.2面向工薪收入群体的保障性住房制度设计不断优化
工薪收入群体与过去提出的城市“夹心层”概念较为类似，主要指的在城市中工作，工资收入不高，买不起商品住房的群体。对于推动这类群体实现居者有其屋，在总结吸取过去经济适用住房、共有产权住房的经验教训基础上，国家结合当前发展形势，提出发展配售型保障性住房。从实践历程来看：
1998年，国家提出“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策”“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”，该制度安排奠定了我国住房供应体系的基本思路。经济适用住房是我国最早正式提出的产权型保障性住房，房源特点是“价格实行政府指导价，按保本微利原则确定”、“取得房屋所有权证一定年限后可以按市场价上市”“按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳收益”。经济适用住房的优点在于房价较低，但是由于能按市场价上市交易，加上商品住房价格快速上涨，造成腐败、套利等问题突出，全国各地逐渐停建经济适用住房，广东省是2012年明确停建。
2014年，住建部等6部委印发《关于试点城市发展共有产权性质政策性商品住房的指导意见》（建保〔2014〕174号），选取北京、上海、深圳、成都、淮安、黄石等6个试点城市发展共有产权性质政策性商品住房。2017年，住房城乡建设部印发《关于支持北京市、上海市开展共有产权住房试点的意见》（建保〔2017〕210号），在北京、上海两市进一步推进共有产权住房工作。共有产权住房吸取了经济适用房住房经验教训，为了避免套利问题，提出政府和购房人“产权按份共有”，即购房人的产权份额为共有产权住房销售价格占评估价格的比例。2020年，广东省出台了《关于因地制宜发展共有产权住房的指导意见》，指导广州、深圳、珠海、佛山、东莞发展共有产权住房。经过各地实践，共有产权住房能够规避房屋上市套利问题，但是由于房价与完全的市场价之间差距较小，没有达到真正让买不起商品住房的群体买得起房的目的。加上政府和购房人“共有产权”定价机制较复杂，在市场下行期，共有产权住房价格难以随着房地产供求关系变化及时降价或调整产权占比，市场认可度明显下降。
相比经济适用住房以成本价供应，且可以转为商品住房上市出售，配售型保障性住房虽然也是以成本价供应，但实施严格的封闭管理，禁止以任何方式违法违规变更为商品住房流入市场。配售型保障性住房价格低、没有套利空间，主要解决首次置业需求，有改善住房需求的，通过商品住房市场自由选择。这与1998年国家提出深化城镇住房制度改革，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策的总体思路仍是一致的。
表 经济适用住房、共有产权住房、配售型保障性住房政策要点比较
（资料来源：笔者整理）
02
发展配售型保障性住房的重要意义
2.1房地产市场更加多元、更有弹性
发展配售型保障性住房能够改变房地产市场单一商品住房供给的局面，与商品住房不连通，也能降低对商品住房市场的冲击，真正建立起“市场+保障”双轨运行的住房体系。这有利于推动建立房地产发展新模式，让商品住房逐渐回归商品属性，更好地匹配改善性住房需求，政府通过加大配售型保障性住房供给，让买不起商品住房的工薪收入群体实现住有所居。
2.2新建项目能够拉动投资、稳定消费
随着市场持续下行，房地产企业拿地和开发建房的积极性明显下降，城市政府过多出让住宅用地可能进一步恶化市场预期。这时政府按照“以需定供”原则，划拨土地建设配售型保障性住房项目，再按保本微利原则配售出去，能够直接带动一部分房地产开发投资，对承接建筑业过剩产能、稳定建筑业工人就业，以及带动装饰装修、家具家电、家具用品等消费发挥积极效用。
2.3收购项目能够推动存量商品房去库存
当前我国大量城市已建成和在建的未售商品房项目较多。库存长期得不到消化，不仅使市场供求关系得不到有效调节，企业风险也会越积越大。收购商品房用作保障性住房是推进库存商品房重新循环起来的有效手段。
03
发展配售型保障性住房的工作思考
发展配售型保障性住房是一项复杂的系统工程，对于城市发展配售型保障性住房有以下几点思考：
3.1各地要结合实际需求做好发展判断
发展配售型保障性住房，完善住房制度和供应体系、重构市场和保障关系是大势所趋。各地应积极主动了解国家政策，抓紧摸底本地住房保障需求和商品住房库存情况，判断是否合适发展配售型保障性住房，应该采取多大力度发展配售型保障性住房，争取用好用足支持政策。
3.2新建项目要注重释放存量土地价值
政府把原本可以拍卖的商品住房用地划拨建设配售型保障性住房，会损失一部分土地财政，但是建设配售型保障性住房“政府不亏钱、开发商有钱赚、老百姓买得起”，能够达到稳定经济、保障民生的作用，政府要舍得拿出土地。城市中买不起商品住房的工薪收入群体就业主要集中在城市中心区，这些区域土地资源紧缺，应充分用好国家给予的政策红利，注重挖掘存量土地资源，特别是盘活闲置低效非住宅用地、通过城中村改造筹集建设等。
3.3收购项目要规范、避免风险
收购商品房用作保障性住房，收购户型不能太大，符合当地住房保障政策，确保不产生社会舆情风险。整个收购过程要坚持市场化、法治化，按照公平、公开、公正的程序，避免出现道德风险、廉政风险等。
3.4尽力而为、量力而行，区分轻重缓急
根据本地区经济能力、房地产市场情况和各类困难群体住房需求，从解决最困难工薪收入群体住房问题入手，准入门槛宜“先紧后松”。以适当的方式建立保障性住房轮候库，有序组织配售型保障性住房认购和配售，精准匹配需求。
3.4全面开展“好房子”建设，引领房地产发展
配售型保障性住房作为政府主导工程，要沉下心来，发挥好对行业的示范引领作用，把住房建筑建造的好技术和好管理运用进来，重点从绿色、低碳、智能、安全等方面把保障性住房建设成“好房子”，用高品质、新科技、好服务引领发展。
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